Tal vez a estas alturas muchos hayan olvidado que Chile aún no se recupera del terremoto del 27 de febrero de 2010; quizás porque no les afectó demasiado o porque ya han iniciado una nueva etapa con sus casas reparadas o reconstruidas.  Pero otras tantas siguen a la espera de su solución habitacional y se preguntan si el gobierno lo está haciendo bien. Lo cierto es que los daños causados esa madrugada de febrero fueron enormes en la zona centro-sur y la tarea de volver a levantar el país, titánica. Hoy, a tres años y un poco más del episodio ¿Cuál es el diagnóstico de la situación?

Al parecer, muy positiva: Chile fue reconocido este año por su eficiencia en la reconstrucción. Un estudio reciente realizado por Mary C. Comerio del Centro de Investigaciones de Ingeniería  Sísmica del Pacífico, de la Universidad de Berkeley, analiza la situación post terremoto 2010 en Chile. La investigación destaca al país a nivel mundial y de paso muestra el esfuerzo que ha implicado recuperarse del desastre, que destruyó 1 de cada 10 casas de las 6 regiones afectadas.  Si miramos el proceso, en tan sólo dos años y medio desde que empezó la reconstrucción (tomó seis meses diseñar el plan y este estudio se publicó en febrero de 2013), 84% de esas viviendas ya habían iniciado su construcción y más de 121.000 familias con subsidios asignados ya vivían en sus casas reconstruidas o reparadas. Esto es más del 50% de quienes perdieron su hogar. La información actualizada, publicada por el gobierno, indica que a la fecha se han restablecido un 65% de las viviendas afectadas en el país; un índice inusualmente alto, según el estudio, que pone al país a la cabeza a nivel mundial de recuperación en desastres naturales. 

Daños y avances: El informe sobre la situación

El estudio se enfoca principalmente en la vivienda. Entrega una visión general del estado del programa de recuperación en Chile en su punto medio, considerando tres ejes principales: Las decisiones sobre los programas de vivienda y su implementación; el involucramiento de las comunidades en este proceso; y por último hace una comparación con otros programas de recuperación en el mundo, llevados a cabo por desastres naturales. También incluye el ámbito de patrimonio. 

Según señala el estudio, se calcula que el terremoto fue el mayor desastre de Chile en términos de propiedad y pérdidas económicas. Las pérdidas estimadas son de US$ 30 mil millones dólares, el 18% del PIB. De este monto, 21 mil millones se perdieron por daños a viviendas, edificios, escuelas y carreteras. El resto fueron pérdidas indirectas y de negocio.

Un año después del terremoto, el 60% de las subvenciones ya estaban destinadas, un 35% de las viviendas en proceso de construcción y un 5% estaban listas. Para el segundo año, el 100% de las subvenciones ya se habían destinado y un 67% de las viviendas se encontraban en construcción, mientras un 37% ya estaban terminadas (de éstos el 27% correspondía a reparación y el 10% a viviendas nuevas). 

A pesar de todo esto, aún había zonas que apenas habían sabido algo de la reconstrucción. Claramente, es difícil de lograr una rápida reconstrucción de viviendas, porque el proceso de creación y gestión de un programa a tan alto volumen toma mucho tiempo. La construcción se inició a finales de 2010 y durante el siguiente año se agilizó el proceso de suscripción y entrega a muchas regiones. Observando el proceso, este estudio de Berkeley recalca que el programa de vivienda de Chile ha sido mucho más rápido que los programas de recuperación en la mayoría de otros países.

Además el ritmo de producción se ha incrementado desde sus inicios. La decisión de construir la vivienda de reemplazo en el mismo lugar de la dañada hizo el proceso más complejo y lento, pero es una recuperación que entrega mayor calidad de vida para las personas (más del 70% de los hogares fueron reconstruidos o reparados en los sitios donde vivían los beneficiarios). 

El programa pretende concluirse a cuatro años del terremoto y las cifras indican que será posible. Para lograr esto destacan que hubo que combinar nuevas tecnologías de seguridad para las construcciones, según los estilos de vida locales, mejorar los niveles de bienestar, y dar a esa población una sensación de control sobre su vida y el destino. 

Una gestión a imitar

En el estudio, Comerio describe la gestión modelo que se realizó en Chile. En primero lugar la postura proactiva que adoptó el gobierno, al aumentar los impuestos (empresas, bienes raíces, minería y tabaco) para financiar la reconstrucción y ampliar los programas de vivienda existentes para las familias de medianos y bajos ingresos. También se implementaron programas de reconstrucción paralelos para escuelas, hospitales y otras infraestructuras.  

Con respecto a las familias afectadas, la mayoría pudo permanecer en sus lugares de origen. Los planes para la reducción de riesgos se integraron en la reurbanización costera y se han hecho esfuerzos para reconstruir con mayor densidad y así contrarrestar el desarrollo periurbano. La meta de cuatro años proporciona también tiempo suficiente para ajustar los programas a las condiciones locales específicas y a sectores urbanos más grandes que requieran planificaciones más extensas. 

La opinión de las comunidades ha tenido un espacio importante. Una de las primeras decisiones que se tomó luego del terremoto, fue entregar a los alcaldes la responsabilidad de registrar las viviendas dañadas. Con esto dieron una importante oportunidad de participación de los gobiernos locales en el programa nacional de recuperación de la vivienda y así pudieron explicar con precisión las necesidades de sus ciudadanos. A la vez se utilizaron las oficinas regionales del SERVIU para gestionar las solicitudes de subsidios de vivienda, aprovechando los conocimientos locales para gestionar el proceso de reconstrucción. Además las familias han tenido la posibilidad de escuchar las presentaciones, discutir los diferentes modelos de vivienda y votar. 

Es importante tener en cuenta que el programa en general se centra en la entrega de viviendas, y no resuelve las necesidades sociales y económicas de cada familia. Hay otros programas del gobierno que han estado involucrados en los esfuerzos de reconstrucción de las economías locales, pero sigue siendo muy difícil resolver todos los problemas económicos y sociales que causó el terremoto.

La comparación con otros países

Si observamos el gráfico siguiente que compara la gestión entre distintos países, hay dos variables en el proceso de reconstrucción de viviendas: el papel del gobierno en gestión y coordinación, y la participación ciudadana en la planificación de grandes procesos, según Comerio.

Cuando existe un gobierno más limitado, hay una recuperación más desigual; mientras que una comunidad participativa va a promover la capacidad de tomar decisiones  y alentar a las instituciones locales a desarrollar planes que se ajusten a las necesidades específicas locales.

El gráfico muestra que en Chile y Nueva Zelanda se han logrado combinar el punto fuerte de ambas variables: liderazgo gubernamental y de financiamiento, junto a la potenciación de la comunidad en la toma de decisiones.

Esto demuestra que no existe un enfoque único para la recuperación de la vivienda. El estudio expone distintos casos  con diversas estrategias que involucran a los estados, las agencias y programas existentes para recuperar las viviendas después de un desastre. Algunos, como en China y en Italia, fueron altamente centralizados con pocas oportunidades de elección o participación en la planificación de la ciudadanía. Otros tienen diversos grados de flexibilidad y elección de vivienda para las víctimas del terremoto (aunque en muchos casos son limitadas por los requisitos de ingeniería y financiamiento). 

Hay casos conocidos en el mundo donde se puede observar que el gobierno fue débil y la reconstrucción insuficiente.  Por ejemplo en EEUU, el huracán Katrina devastó Nueva Orleans y la costa del Golfo en 2005. Hoy New Orleans tiene cerca de 25% menos de viviendas habitables que antes. También el caso del terremoto de 1989 "Loma Prieta" en San Francisco, donde sólo el 75% del total de viviendas destruidas fueron sustituidas diez años después (mientras que las áreas de altos ingresos se recuperaron rápidamente). 

En Kobe, Japón cerca de 400.000 viviendas fueron dañadas o destruidas. El gobierno proporcionó solamente 48.300 unidades temporales, que fueron ocupadas durante 6 a 8 años después de los hechos. Alrededor del 10% de la población dejó la ciudad y tomó 10 años volver a los niveles anteriores al terremoto. 

Un caso más extremo es el terremoto de Puerto Príncipe, Haití 2010. Menos del 1% de la ayuda se destinó al sector público. Se creó un nuevo Ministerio de Vivienda y muchas personas han abandonado los campamentos de emergencia. Pero a fines de 2012, todavía había 357.000 personas viviendo en  496 tiendas de campaña.

Los beneficios que trajo a Chile la reconstrucción post-terremoto

El estudio enfatiza la importancia de la flexibilidad que ha habido en el desarrollo y ejecución de los programas, un aspecto fundamental para el éxito de la reconstrucción en Chile. Ahora, más allá de la rapidez y efectividad con la que Chile se ha levantado gracias a todos los actores involucrados en el proceso de reconstrucción, hay un punto importante a destacar:

La experiencia del 27F ha dejado un precedente para decisiones futuras. Históricamente, el Estado a través de los ministerios, ha invertido en mejorar las condiciones físicas de la vivienda, infraestructura, escuelas, hospitales y otros servicios públicos. Pero el terremoto llevó al MINVU a pensar más allá de la oferta de vivienda y considerar el papel de la planificación urbana y la participación ciudadana. Es importante evaluar si la reconstrucción ha logrado mejorar la resiliencia de las comunidades y desarrollar la participación de los ciudadanos.

Otro punto es reconocer que las habilidades que se han aprendido en la reconstrucción están influyendo en las nuevas propuestas. Por ejemplo hoy se ha destacado la necesidad de herramientas de planificación y diseño urbano, así como también de cambios políticos y prácticos a nivel nacional y municipal. Ambos son parte de una política nacional urbana, que actualmente está en discusión. 

Comerio afirma que el terremoto tiene un legado mucho más allá de la recuperación exitosa. Los esfuerzos de recuperación inician una nueva etapa en la política nacional urbana y proporcionan un marco más amplio de planificación a nivel local, donde los ciudadanos puedan participar en el proceso de planificación.

Si quieres leer el estudio completo en inglés, puedes encontrarlo aquí.

10 LECCIONES DE RECONSTRUCCIÓN 27F, SEGÚN BERKELEY

1. Aceptar que los desastres crean expectativas y oportunidades. Se necesita liderazgo en el gobierno nacional y local, para gestionar tantos proyectos.

2. Reconocer que los programas y las instituciones existentes tienen el beneficio de tener un personal, procedimientos y líneas presupuestarias propias del lugar.

3. Reconocer que muchos programas existentes no se adaptan a las condiciones de desastre. Por lo tanto, los gobiernos y otros participantes deben estar dispuestos a ser flexibles, adaptarse y desarrollar nuevos programas dentro de las estructuras existentes.

4. Contratar a jóvenes con visión de futuro para ejecutar programas y respaldarlos con políticos experimentados para que sean la cara pública de la reconstrucción.  

5. Reconocer que la unidad nacional tendrá una duración de sólo unas pocas semanas o meses y que los desastres requieren un gran esfuerzo de gestión de la información y expectativas.

6. Reconocer que la cooperación entre los niveles nacional y local de gobierno es esencial. Los programas e necesitan el aporte y la cooperación local para tener éxito.

7. Reconocer la necesidad de una atención humanitaria caso a caso, es decir, los procesos para ayudar a las víctimas en todos los problemas que surgen después de un desastre: comida y alojamiento, asistencia médica, cuidado de los niños, trabajos, trabajos alternativos, y principalmente las expectativas.

8. Reconocer que se necesita tiempo para implementar un esfuerzo de recuperación. En el primer año, es posible arreglar la infraestructura básica. Pero una renovación urbana y nuevas instituciones cívicas puede tomar 10 a 20 años.

9. Aceptar que en la reconstrucción de viviendas a gran escala, durante el primer año se ven pocos resultados tangibles. Mientras el proceso de datos de víctimas, los programas y las finanzas están en marcha, se debe mantener a las familias en sus lugares de origen, si es posible. Junto a esto construir una gran variedad de modelos de evolución de hogares para ayudar a las familias que viven en refugios a entender la siguiente etapa que vivirán. Una visión a largo plazo ayuda a explicar la realidad de los tiempos de construcción, así como las metas de recuperación social y económica.

10. Encontrar el equilibrio entre la ayuda del estado y la responsabilidad individual (liderazgo del gobierno y participación de la comunidad) en todos los esfuerzos de recuperación. La asistencia post-desastre debiese permitir que los ciudadanos se recuperen, pero no crea derechos.